Neutralitet – en rättsfråga

Den svenska neutraliteten diskuteras vanligen bara i ett politiskt och ekonomiskt sammanhang.

Man tycks glömma bort att neutralitet är ett folkrättsligt begrepp. Det är inte bara fråga om neutralitetspolitik – det finns också en neutralitetsrätt, som anger ramen för vad som är möjligt.

Neutralitetsrätten börjar tillämpas när ett krig mellan andra länder utbrutit. Men en stat som vill vara neutral måste redan i fredstid föra en politik som möjliggör dess neutralitet i krigstid. En sådan stat får givetvis inte ansluta sig till en militärallians. I stället måste den bygga upp sina stridskrafter så att den kan inskrida mot neutralitetskränkningar. Den är skyldig att förhindra att dess territorium utnyttjas som krigsskådeplats eller som bas för krigsoperationer.

De krav som ställs på neutrala respektive krigförande stater har nedlagts i 1907 års Haagkonventioner. De omfattar även ett förbud för en neutral stat att exportera krigsmateriel till en krigförande stat. Neutrala makter kan inte vidta militära sanktioner och knappast heller ekonomiska sanktioner mot en krigförande stat. Det skulle strida mot kravet på opartiskhet och likabehandling. Undantag är när FNs säkerhetsråd fattat ett bindande beslut om sanktioner.

I min nyligen framlagda avhandling i internationell rätt om “Sveriges neutralitet” har jag försökt belysa vad neutraliteten innebär och kräver. Jag skrev bland annat om “Neutralitet i fredstid – Sverige och EEC” samt om “Neutralitet och försvar”. I båda frågorna pågår nu en debatt där den folkrättsliga aspekten inte får tillräckligt utrymme.

Neutraliteten förutsätter försvar. Den neutrala staten måste med vapenmakt kunna möta kränkningar av neutraliteten på land, till sjöss och i luften. Det är också viktigt att man kan ingripa mot kränkningar av sitt territorium redan i fredstid. Att ubåtskränkningarna inte har kunnat stoppas riskerar att minska trovärdigheten för den svenska neutraliteten. Ett land som inte ens i fredstid kan värja sitt territorium framstår inte som särskilt väl rustat för de påfrestningar som ett krig i dess omgivning skulle medföra.

Enligt min mening behöver vi snarast ett stärkt försvar. Neutralitetslinjen är inte billig. I ett regeringsmeddelande 1949 konstaterades att den alliansfria politiken ställer stora krav på försvaret. “Vi har sannerligen inte valt den för att komma billigare undan i fråga om bördor.”

Neutraliteten omöjliggör också vissa bindningar. Detta gäller särskilt för permanent neutrala stater.

Schweiz kan enligt sin officiella neutralitetsdoktrin inte sluta en tullunion eller en ekonomisk union med en starkare part. Anledningen till det är att man annars – i större eller mindre utsträckning – skulle göra avkall på sitt politiska oberoende. En fördragsenlig möjlighet att uppsäga avtalet eller att utträda ur unionen vid ett eventuellt krigsutbrott ändrar ingenting i sak. Man måste se till det faktiska beroendet.

Sverige är inte en ständigt neutral stat. Den svenska linjen brukar dock beskrivas som “faktisk” permanent neutralitet. Vi kan därför inte avvika mycket från den schweiziska politiken i viktiga frågor som har neutralitetsaspekt. Annars riskerar vi att andra staters förtroende för vår neutralitetspolitik rubbas.

När det gäller vårt förhållande till EG har jag hävdat att det bara var perioden för Sveriges så kallade öppna ansökan, från juli 1967 till mars 1971, som var problematisk. Då uteslöts inte möjligheten av ett medlemskap. Den svenska neutralitetspolitikens trovärdighet kunde då ha råkat i fara. Inte så mycket på grund av att dörren till medlemskap öppnades på glänt 1967, utan därför att EG åter blev dynamiskt och inriktat på överstatlighet. Sedan dess har utvecklingen gått vidare i den riktningen. EGs enhetsakt från 1986 och det europeiska politiska samarbetet (EPS) gör det ännu svårare än tidigare att förena neutralitet och medlemskap i EG.

Det är inte heller sannolikt att EG skulle acceptera medlemskap med neutralitetsförbehåll. Valet tycks därför stå mellan neutralitet och medlemskap i EG. Att Irland redan är med i EG och att Österrike kanske kommer att ansöka om medlemskap ändrar ingenting i sak för Sveriges del.

Elva av de tolv nuvarande EG-staterna tillhör Nato, och inom EPS behandlas även ekonomiska och politiska aspekter av säkerhetspolitiken – endast rent militära frågor undantas.

Det val som Österrike till slut kommer att ställas inför torde alltså bli: medlemskap i EG eller fortsatt neutralitet.

Det är intressant att studera vad de svenska partierna har för uppfattning om neutraliteten och EG. Fyra riksdagspartier säger nej till medlemskap. Partiprogrammen är ibland kategoriska: “Den svenska alliansfriheten är ett avgörande hinder mot medlemskap i EG” (c). De ger ibland utrymme för olika tolkningar: “Inom ramen för alliansfriheten bör samarbetet med EG byggas ut” (fp). Enligt moderaterna är “bindningar som äventyrar vårt utrikespolitiska oberoende oförenliga med neutraliteten”. Samtidigt hävdas dock: “När förutsättningar föreligger för detta bör Sverige i samarbete med andra nordiska länder, och inom ramen för sin alliansfria politik, söka ett fullvärdigt medlemskap i EG.”

Den EG-debatt som pågår kan på sitt sätt betraktas som onödig, eftersom man i riksdagen enats om att frågan om medlemskap inte är aktuell. Om medlemskapsfrågan ändå diskuteras får man emellertid inte glömma bort de begränsningar som följer av neutralitetsrätten.

Det brukar hävdas att vi själva bestämmer den svenska neutralitetspolitiken. Detta gäller däremot inte för de regler som fastställts för neutrala staters uppträdande enligt neutralitetsrätten. Det är viktigt att veta var gränsen för handlingsfriheten går.

(Artikeln var införd i Sydsvenska Dagbladet den 4 februari 1989).