Sveriges neutralitet

 

Sverige har inte varit krigförande sedan 1813-1814, då svenska trupper deltog i slutkampen mot Napoleon. Den svenska neutralitetslinjen är dock av något yngre datum. Möjligen kan man tala om en principiell svensk neutralitetspolitik sedan 1864.

Trots en 125-årig neutralitetstradition finns det mycket få folkrättsliga framställningar om Sveriges neutralitet. Detta är märkligt, särskilt om man jämför med Schweiz och Österrike. Den österrikiska neutraliteten, som daterar sig från 1955, har redan behandlats utförligt av folkrättsliga skribenter.

Under min tjänstgöring i utrikesförvaltningen sedan 1962 har jag ofta känt ett behov av att ställa svenskt utrikespolitiskt agerande i relation till neutralitetsrättens regler. Undan för undan har jag försökt fördjupa mina kunskaper om vad som är neutralitetsrättsligt påbjudet eller förbjudet och – utanför det reglerade området – vad som är neutralitetspolitiskt lämpligt.

Det är påfallande att äldre svenska auktoriteter på neutralitetsrättens område huvudsakligen har skrivit om neutraliteten i allmänhet – inte om svensk neutralitet. Richard Kleen, som några år tjänstgjorde i utrikesförvaltningen, ägnade sig sedan åt folkrättsligt författarskap och utgav 1889-1891 verket ”Neutralitetens lagar” i två band. En översättning utkom i Paris vid sekelskiftet. Hjalmar Hammarskjöld, som var statsminister 1914-1917, talade om ”La neutralité en général” vid Haagakademien 1923. Inte heller Östen Undén skrev så mycket om Sveriges neutralitet. Hans lilla skrift ”Neutralitet och folkrätt” från 1939 återger dock ett par föreläsningar vid Göteborgs Högskola. Det är också ont om utländska framställningar i internationell rätt om den svenska neutraliteten. Ett par doktorsavhandlingar, som i huvudsak sysslar med andra världskriget, finns emellertid.

1978 anmälde jag mig till forskarutbildning i internationell rätt. Studierna har bedrivits parallellt med mitt arbete. För att kunna täcka ett vidare fält ville jag skriva en sammanläggningsavhandling. I tolv artiklar, som successivt publicerats i Svensk Juristtidning eller Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Tidskrift, har jag behandlat de ämnen som jag ansett vara intressantast och mest i behov av en genomlysning. Ibland har ett ämne lett över till ett annat.

Den första uppgiften var att undersöka vilket slags neutralitet Sverige omfattar. Schweiz och Österrike är permanent neutrala stater, medan den svenska neutraliteten saknar både folkrättslig och internrättslig förankring. Sedan länge sammanfattas den svenska huvudlinjen i formeln ”alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i händelse av krig”. I artikeln ”Är Sverige en ständigt neutral stat?” ansluter jag mig efter en genomgång av de olika meningarna till uppfattningen att det är fråga om en ”faktisk” permanent neutralitet. Detta styrks av att riksdagen vid flera tillfällen har avslagit motioner om att Sverige skulle förklara sig permanent neutralt.

De regler som gäller för permanent neutrala stater får dock betydelse även för Sverige. Vi kan inte avvika mycket från den schweiziska och österrikiska politiken i viktiga frågor som har neutralitetsaspekt. Annars riskerar vi att andra staters förtroende för vår neutralitetspolitik rubbas. Detta problem var aktuellt i samband med EG-förhandlingarna.

I min andra artikel ”Neutralitet i fredstid – Sverige och EEC” ville jag undersöka var gränsen går för vår handlingsfrihet. De neutralas förhandlingar med EEC användes som belysande exempel. Enligt min mening väckte den svenska EEC-linjen inga neutralitetspolitiska betänkligheter fram till juli 1967. Sveriges ”öppna ansökan” var däremot kontroversiell. Sverige tog 1967 steget ”upp” från association till eventuellt medlemskap, medan Schweiz och Österrike snarare tog ett steg ”ner”. Den svenska neutralitetspolitikens trovärdighet kunde ha råkat i fara. Regeringen insåg dock riskerna för neutraliteten: Den svenska deklarationen inför EG i november 1970 innehöll viktiga reservationer, och i mars 1971 togs steget fullt ut – anslutningsformen medlemskap uteslöts.

Vi har nu fått en ny EG-debatt. Regeringen står dock fast vid bedömningen från 1971 att medlemskap i EG inte är möjligt. Samtidigt understryks viljan att delta i det västeuropeiska samarbetet så långt och så nära som detta är förenligt med neutralitetspolitiken.

Det är naturligt att betrakta neutralitetspolitiken i dess historiska perspektiv. I tre artiklar behandlade jag därför neutralitetspolitikens framväxt och neutraliteten under första respektive andra världskriget. Den svenska neutraliteten har växt fram långsamt och etappvis. Några avvikelser från neutralitetslinjen har också förekommit. Som exempel under första världskriget kan nämnas den svenska telegramförmedlingen mellan den tyske ministern i Buenos Aires och utrikesministeriet i Berlin i den s.k. Luxburg-affären. Även mineringen av Kogrundsrännan utanför Skanör har kritiserats. Enligt min mening kan dock spärrningen inte betecknas som rättsstridig. Däremot var det oklokt och olämpligt att Sverige förhandlade och slöt avtal med Tyskland om mineringen av Kogrundsrännan.

Transiteringen av Division Engelbrecht under andra världskriget var klart folkrättsstridig. Även permittenttrafiken och krigsmaterieltransporterna stred mot neutralitetens krav. Det vill också synas som om Sverige gjorde avsteg från neutraliteten genom att tillåta överflygningar av militära kurirflygplan eller – i varje fall – genom att inte kontrollera att trafiken hade civil karaktär. I utländska sammanfattande bedömningar av Sveriges utrikespolitik under andra världskriget har man i allmänhet ansett att de svenska avstegen från den strikta neutralitetens väg var ursäktliga. Svenska forskare har gjort liknande konklusioner. Man har hänvisat till force majeure. Den svenska regeringen befann sig i ett tvångsläge. Några avsteg från neutraliteten gjordes i det högre syftet att rädda Sverige undan kriget. Neutraliteten var ett medel men inte det övergripande målet för Sveriges politik.

I artikeln om ”Neutralitet och vapenhandel” ställs de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexporten i relation till neutralitetsrättens krav. Riksdagens riktlinjer från 1971 är mycket restriktiva och har senare även skärpts på några punkter. Min slutsats var att den avvägning av olika intressen som gjorts nog kunde betraktas som optimal och att riktlinjerna borde kunna bli bestående för lång tid framöver. Även efter Bofors- och FFV-affärerna anser jag att riktlinjerna står sig. Problemet har ju varit efterlevnaden. Det är kontrollen över vapenexporten från svenska företag som måste skärpas.

I en anslutande artikel tog jag upp Viggengarantierna. Med den svenska regeringens stöd försökte Saab under åren 1974 och 1975 sälja Viggen till de fyra NATO-länderna Danmark, Norge, Belgien och Nederländerna. Regeringen gjorde utfästelser till de berörda staterna om fortsatta leveranser – även i krigstid – av sådana delar till Viggen som tillverkats i Sverige i enlighet med ett samarbetsavtal. Jag betecknade Viggengarantierna som ett undantag och ett särfall i svensk neutralitetspolitik. Garantierna stred nämligen mot de folkrättsliga reglerna för export av krigsmateriel från neutrala stater till krigförande stater.

För utrikeshandeln i allmänhet finns inga regler i neutralitetsrätten. Tvärtom är den neutrala staten fri att utforma sin utrikeshandelspolitik med hänsyn till sina egna behov. Någon skyldighet att begränsa handeln till ”courant normal” existerar inte. I artikeln om ”Neutralitet och utrikeshandel” behandlade jag neutralitetsrättens regler – eller snarare avsaknad av regler – om utrikeshandel i allmänhet. Jag redogjorde även för några särskilt viktiga drag i den svenska krigshandelspolitiken under världskrigen. Skillnaden var stor mellan den dogmatiska linjen under första världskriget och den pragmatiska linjen under andra världskriget.

Det brukar hävdas att kollektiv säkerhet och neutralitet i princip är oförenliga. Detta har dock inte hindrat världsorganisationerna från att uppta neutrala stater som medlemmar, t.ex. Sverige och Schweiz i Nationernas Förbund och Sverige och Österrike i Förenta Nationerna. Både i teorin och ännu mer i praktiken har neutralitet kunnat kombineras med medlemskap i NF och FN. Min artikel om ”Neutralitet och sanktioner” redogör för bestämmelserna om sanktioner i Nationernas Förbunds akt och i Förenta Nationernas stadga samt ställer dessa i relation till neutralitetsrättens regler. De neutrala staternas ställningstaganden redovisas också. NF:s sanktionssystem sattes på prov och misslyckades efter det italienska angreppet på Abessinien 1935. I Förenta Nationernas stadga försökte man dra lärdom av svagheterna i NF:s sanktionssystem. I praktiken har dock FN:s sanktionssystem kommit till mycket begränsad användning. Säkerhetsrådet tillämpade stadgans bestämmelser om bindande sanktioner för första gången 1966 mot utbrytarregimen i Rhodesia. Genom säkerhetsrådets resolution 1977 om vapenembargo mot Sydafrika fattades för första gången beslut om bindande sanktioner mot en medlemsstat. Det har inte uppstått några svårigheter med att förena neutralitet och FN-medlemskap. Neutralitetsrätten kommer bara till användning i krig och har därmed saknat relevans i fråga om Rhodesia och Sydafrika. De fredsbevarande operationerna är inga sanktioner; de förutsätter samtycke från alla direkt berörda staters sida.

En annan viktig aspekt är att neutralitet kräver försvar – man brukar tala om väpnad neutralitet. En neutral stat är nämligen skyldig att förhindra att dess territorium utnyttjas som krigsskådeplats eller som bas för krigsoperationer. Den neutrala staten måste med vapenmakt kunna möta kränkningar av neutraliteten på land, till sjöss och i luften. I artikeln ”Neutralitet och försvar” redovisas neutralitetsrättens krav på militärt inskridande mot neutralitetskränkningar och på försvarsförberedelser i fredstid. Det är också viktigt att en stat som siktar på neutralitet i fall av krig kan ingripa mot kränkningar av sitt territorium i fredstid. Ubåtsjakterna har visat hur svårt det kan vara att skydda sjöterritoriet mot kränkningar. Vad som behövs för Sveriges del i nuläget är inte bara ett ”starkt försvar” utan ett ”stärkt försvar”. Annars kan neutralitetspolitikens trovärdighet råka i fara.

En avslutande artikel behandlar just neutralitetspolitikens trovärdighet. Det skulle föra för långt att här gå in på de olika aspekterna av trovärdighetsproblemet. Låt mig bara nämna att artikeln – förutom försvarets betydelse för neutralitetspolitiken – bl.a. berör de risker för neutraliteten som etablerandet av en kärnvapenfri zon i Norden skulle kunna medföra. Vidare avvisas de krav som från vissa håll ibland ställs på ”åsiktsneutralitet”, ”ideologisk neutralitet” eller ”moralisk neutralitet”. – En avslutande reflektion i artikeln lyder: Frågan har ställts om den svenska neutralitetspolitiken är absolut eller pragmatisk. Det kan vara på sin plats att varna för en pragmatism som skulle kunna ge upphov till osäkerhet om den svenska linjen. Neutralitetspolitik måste föras konsekvent och långsiktigt.

Den anslagna tiden medger inte annat än en rapsodisk redogörelse för några tyngdpunkter i avhandlingen. Jag har inte sett det som min uppgift att här gå in på den folkrättsliga argumenteringen. Alla som är intresserade av Sveriges neutralitet ur folkrättsligt perspektiv – och jag hoppas det är många – kan lätt komplettera bilden i själva avhandlingen. Låt mig till sist bara konstatera att intresset för många av de frågor som jag behandlat tycks vara mycket större idag än de var när jag skrev om dem. Det gäller vapenexporten, EG, försvarets styrka och ubåtskränkningarna. Med all sannolikhet kommer debatten om Sveriges neutralitet att fortsätta. Det vore önskvärt att även forskningen ökade.