Världskrigen, neutraliteten och opinionen

Den 15 oktober 2015 höll jag ett anförande inför UD:s Seniorklubb på Rosenbads konferenscenter. Texten återges här:

 

VÄRLDSKRIGEN, NEUTRALITETEN OCH OPINIONEN

Meningen är att jag skall tala om neutraliteten och avvikelserna från neutraliteten under de båda världskrigen. Under min tjänstgöring på Pol II 1967-1969 aktualiserades ofta frågor som hade en folkrättslig aspekt. Det gällde Vietnamkriget, Mellersta Östern och Nigeria/Biafra-konflikten. Jag kände ett behov av att ställa svenskt utrikespolitiskt agerande i relation till neutralitetsrättens regler. I ett antal promemorior tog jag upp Jerusalems status, Desertörer och vapenvägrare, Röda Kors-hjälpen till Biafra, Hjälp till krigförande och Hjälp till frihetsrörelser. Mitt intresse förde så småningom till att jag inledde forskarstudier. 1987 disputerade jag i internationell rätt på en avhandling om ”Sveriges neutralitet”. Det var en sammanläggningsavhandling, varför jag kunde täcka ett vidare fält.

Först ställde jag frågan ”Är Sverige en ständigt neutral stat?”. Sedan följde ett avsnitt om ”Neutralitetspolitikens framväxt”. ”Neutralitetspolitiken under första världskriget” belystes med exemplet ”Kogrundsrännans spärrning”. Avsnittet om ”Neutraliteten under andra världskriget” var mer heltäckande. Jag gick därefter igenom ”Neutralitet i fredstid Sverige och EEC”, ”Neutralitet och utrikeshandel”, ”Neutralitet och vapenhandel”, ”Neutralitet och sanktioner”, ”Neutralitet och försvar”. Vidare behandlade jag ”Immunitet för spionerande ubåtar?” och ”Neutralitetspolitikens trovärdighet”.

Efter min pensionering 1995 fortsatte jag att skriva folkrättsliga artiklar och böcker. Jag ägnade mig också åt helt andra områden.

Av forskningsprogrammet SUKK (Sverige under kalla kriget) blev jag ombedd att sammanställa en dokumentsamling om neutralitetspolitiken. Boken ”Sverige under kalla kriget” utkom år 2000. I boken ”Kalla kriget och Sverige” (2008) samlade jag artiklar om Kongokrisen, Operation Aspen samt ubåtskränkningarna. I kortare avsnitt tog jag upp Raoul Wallenberg och Stig Wennerström. ”Diplomatliv” (2008) innehåller korta biografier om 16 svenska diplomater under tidigare sekler. Där finns också avsnitt om tre utländska diplomater som reste i Sverige på 1600-talet. Kortfattat presenteras 18 utländska diplomater, som samtidigt var författare. Andra delar gäller ”Sveriges kolonier” och ”Utrikesförvaltningens framväxt”.

Min bok ”Neutraliteten” (också från 2008) återger de flesta avsnitten i min avhandling, men utan notapparaten. Dessutom finns där några senare artiklar med neutralitetsaspekt. I början på boken redovisade jag ”Neutralitetsdebatten” efter 1987.

En fjärde bok 2008 hade titeln ”Folkrätt och utrikespolitik”. Bland artiklarna kan nämnas ”Internationell våldsanvändning”, ”Irakkriget och folkrätten”, Terrorismen och folkrätten”, ”Kärnvapnen och folkrätten”, ”Unionen med Norge och folkrätten”, ”Ålandsexpeditionen 1918”, ”Ålandsfrågan och folkrätten”, ”Baltutlämningen och folkrätten”, ”DC 3-affären 1952 och nu”, ”Inskränkningar i immuniteten för statschefer”, ”Erkännande av stater”, ”Makten över utrikespolitiken”, ”Krig och krigsfara”, ”Svensk utrikespolitik i koncentrat”, ”Raoul Wallenbergs öde” samt ”Gåtan Undén”.

2009 publicerades ”Räddningsaktioner; Svenska insatser under andra världskriget”. Till den boken återkommer jag senare.

Min senaste bok är ”Utrikespolitik och historia” från förra året. Den inleds med ett avsnitt om ”Välvillig neutralitet? Sverige under första världskriget”. Den skall jag strax återkomma till. Andra ämnen i boken är ”COCOM och neutralitetspolitiken” samt ”Evakueringen från Cypern 1974”. Ett högaktuellt ämne är ”Från neutralitet till NATO-samarbete Svensk säkerhetspolitik i förvandling”. Jag behandlar även ”Suezkanalen 1869, 1975 och nu” samt ”Dag Hammarskjöld och ödet”.

I förbigående kan nämnas att jag har skrivit en bok om ”Historiska platser; En resa genom Sverige”, från 2003. Vidare ”Huvudlinjer i Dag Hammarskjölds Vägmärken” (2006) och ”Huvudlinjer i Heliga Birgittas Uppenbarelser” (2011). En serie med fyra böcker (2007) behandlar upptäcktsresor i olika världsdelar: Afrika, Asien, Amerika respektive Oceanien, Arktis och Antarktis”. En serie antologier i fyra delar (2010 till 2013) har titeln ”Levande svensk litteratur”: 800-1800, 1800-talet, 1900-talet respektive Efter 1950.

Det är dags att återvända till första världskriget. När boken ”Utrikespolitik och historia” utgavs var det 100 år sedan kriget bröt ut. Mot Tyskland utfäste sig Sverige att iaktta en ”välvillig neutralitet”. Någon sådan erkänns inte i folkrätten. Utrikesminister Knut Wallenberg, som tillsammans med den tyske ministern i Stockholm utarbetade en text som innehöll begreppet ”välvillig neutralitet”, skadade Sveriges intressen genom att väcka misstankar bland ententens stater.

I artikeln tar jag upp några påstådda avsteg från neutraliteten, den Bildtska démarchen, Kogrundsrännans spärrning och Luxburg-affären. Ministern Carl Bildt i Rom fick den 24 april 1915 följande telegram från utrikesminister Knut Wallenberg: De intensiva ryktena om Italiens deltagande i kriget förorsaka vår konung stora bekymmer, alldenstund vår neutralitet då blir ytterst svår att upprätthålla. Hans Majestät ber Eder framhålla detta för såväl italienske konungen som utrikesministern med en varm vädjan till dem att i hela Europas intresse söka förekomma ytterligare komplikationer.

Torsten Gihl, som skrev om den svenska utrikespolitiken 1914-1919 betecknade den Bildtska démarchen som svårförklarlig. Tydligen oroade sig Wallenberg för att Italien skulle sälla sig till Tysklands fiender. Något inflytande på Italiens beslut hade framställningen inte. Italiens krigsförklaring kom den 23 maj. Enda resultatet var en misstro mot Sverige hos de allierade makterna.

Om Kogrundsrännans spärrning skrev jag i min avhandling. Frågan är tekniskt komplicerad och lämpar sig inte för en närmare redogörelse här. Den svenska mineringen av rännan bemöttes med divergerande folkrättsliga argument. Min slutsats var att spärrningen av Kogrundsrännan för utländska krigsfartyg och handelsfartyg inte stred mot neutralitetsrättens eller den allmänna folkrättens bestämmelser om oskadlig genomfart. Jag betecknade det däremot som oklokt och olämpligt att Sverige förhandlade och slöt avtal om en ändring i neutralitetsbestämmelserna. Affären bidrog säkert till att öka ententemakternas misstro mot Sverige.

I september 1917 lät den amerikanske utrikesministern Robert Lansing i amerikansk press offentliggöra tre chiffertelegram som i maj och juli hade sänts av det tyska sändebudet i Buenos Aires greve Karl von Luxburg till tyska utrikesministeriet. Telegrammen var uppseendeväckande. De innehöll bl.a. en uppmaning att om ubåtsangrepp riktades mot argentinska fartyg borde dessa sänkas utan att efterlämna några spår (”spurlos versenkt”). Det för Sverige pinsamma var att telegrammen förmedlades av svenska legationen i Buenos Aires och svenska utrikesdepartementet. Indignationen blev stor i ententeländerna mot Tyskland och Sverige.

Svenska utrikesdepartementet kände inte till texten i de tyska chiffertelegram som befordrades. Sedan innehållet i de publicerade telegrammen bekräftats på tysk sida framförde Sverige en protetst i Berlin. Från tysk sida kom ett beklagande. Telegramförmedlingen, som hade inletts under Knut Wallenbergs tid i UD och fortsatt under efterträdaren Arvid Lindman, upphörde nu. Kabinettssekreteraren Oskar Ewerlöf fick avgå. Luxburg-affären efterlämnade ett för Sverige ofördelaktigt intryck. Huvudansvarig var utan tvekan utrikesminister Knut Wallenberg.

Något bör också sägas om Sveriges problem med livsmedelsförsörjningen under första världskriget. Sedan kriget utbrutit utfärdades redan den 1 augusti exportförbud för spannmål, stenkol, krigsmateriel m.m. och den 3 augusti för nötkreatur, kött m.m. Därmed lades från början grunden för den statliga dirigering av näringslivet som blev alltmer utpräglad under krigsåren.

De krigförandes kontrabandslistor utvidgades oavbrutet, så att de mot slutet av kriget upptog alla varor av någon betydelse. I november 1914 riktade tyskarna ett hårt slag mot Sverige genom att förklara alla slags trävaror som krigskontraband. Trävaror var vid denna tid Sveriges största exportartikel.

De neutrala staterna protesterade mot de krigförandes övergrepp mot den neutrala handeln. Statsminister Hjalmar Hammarskjöld formulerade själv förslagen till noter. Han uppträdde till folkrättens försvar och irriterade mottagarna genom sin didaktiska ton. Han har kritiserats för att inte i första hand ha tillvaratagit Sveriges intresse av att importera råvaror och livsmedel.

Svårigheter för försörjningen uppstod snart, eftersom sjöfarten drabbades av mineringar, torpederingar och andra stridsåtgärder. Priserna steg och allt strängare ransoneringar infördes. Missnöjet över kristiden riktades mot regeringen. (Hammarskjöld fick öknamnet Hungerskjöld). Regeringen gjorde inte heller mycket för att genom förhandlingar med de krigförande förbättra försörjningsläget.

Hammarskjöld motsatte sig förhandlingar med England, men i september 1916 fick utrikesminister Wallenberg stöd av regeringens övriga medlemmar för att försöka nå en uppgörelse. Till något resultat hade överläggningarna ännu inte lett, när Hammarskjöld avgick i mars 1917. Först den 8 maj slöts ett avtal mellan Sverige och Storbritannien. Denna s.k. ”shipping agreement” möjliggjorde införsel av 92.000 ton spannmål till Sverige, så att brödransonerna kunde säkerställas tills den nya skörden hade bärgats på hösten 1917. Avtalen med Tyskland beredde inte lika stora problem. Sverige utnyttjade nämligen tidigt möjligheten till ”give and take”.

Hjalmar Hammarskjölds handelspolitik anses ha varit mer inspirerad av allmänpolitiska än av folkrättsliga skäl. Det är sannolikt att han trodde på Tysklands segerutsikter och att han såg Ryssland som ett hot mot Sverige. Regeringen kan räknas till godo att politiken var konstant inriktad på att hålla Sverige utanför kriget. Däremot kom den till korta när det gällde att genom handelsavtal med de krigförande säkra en tillräcklig import till Sverige.

Hjalmar Hammarskjöld var statsminister och Knut Wallenberg utrikesminister från februari 1914 till mars 1917. Med tiden ökade motsättningarna mellan statsministern och utrikesministern. Ibland har Hammarskjöld betecknats som ”tyskvänlig” och Wallenberg som ”ententevänlig”. Detta stämmer inte. Hammarskjöld betonade som folkrättsjurist att en ”välvillig” neutralitet är utesluten. Det var Wallenberg som strax efter krigsutbrottet förhandlade fram en försäkran från tysk sida om att man skulle respektera Sveriges neutralitet, så länge den inte kränktes av någon tredje makt och så länge Sverige iakttog en mot Tyskland välvillig neutralitet. Wallenberg gjorde också vissa medgivanden som gynnade tyskarna (t.ex. i Luxburg-affären).

I mars 1917 tillträdde en ny regering under Carl Swartz, med Arvid Lindman som utrikesminister. Den regeringen avgick dock i oktober. Liberalen Nils Edén bildade den nya regeringen, som satt kvar även efter första världskrigets slut. Utrikesminister var Johannes Hellner.

Eftersom Axel Moberg kommer att tala om opinionen i Sverige under andra världskriget, kan det vara befogat att här också säga något om opinionen under första världskriget. Jag stöder mig på vad Torsten Gihl skrev i sin bok om utrikespolitiken 1914-1919. ”Den ryska faran” spelade en stor roll under försvarsstriden före kriget. Hos högern och i allmänhet hos överklassen och borgerskapet framträdde en deciderat tyskvänlig hållning. Vänstern reagerade mot högerns partitagande för Tyskland, och därmed följde också vissa sympatier för ententen. Hjalmar Branting tog ända från krigets början parti mot Tyskland och för västmakterna. Anfallet på Belgien upprörde honom djupt.

Under de första krigsåren kunde man konstatera en starkt tyskvänlig inställning i de bildade klasserna och hos borgerskapet samt i större delen av den borgerliga pressen. Opinionen framstod då som utpräglat tyskvänlig. Efter krigsutbrottet greps en betydande del av svenska folket av en anglofobi, som höll i sig kriget igenom. England framstod som Sveriges fiende nr 1. Härtill bidrog de handelspolitiska och folkrättsliga konflikterna, som ju i huvudsak utspelades mellan Sverige och England.

Våra utlandsförbindelser, de personliga, ekonomiska och inte minst de kulturella, dominerades av Tyskland. Sedan lång tid tillbaka var tyskan det grundläggande utländska språket i de svenska läroverken. Vid universiteten dominerade den tyska vetenskapliga litteraturen och de tyska handböckerna. För svenska militärer gällde det tyska militärväsendet sedan kriget 1870-1871 som den allena saliggörande förebilden. England var för det svenska folket i gemen ”den okända ön”. Frankrike intog en något mera gynnad ställning inför den svenska opinionen.

Motsättningen mellan ”tyskvänner” och ”ententevänner” blev mycket stark, vilket framgick både i pressen och i det personliga umgänget. Detta var ganska egendomligt, eftersom principiell enighet rådde mellan partierna i det som var huvudfrågan för svensk politik, nämligen neutralitetens bevarande. Den fåtaliga kretsen av ”aktivister” var rekryterad från skilda politiska läger.

Med tiden kunde man konstatera en omsvängning i den svenska opinionen. Det berodde inte på att tyskvännerna hade ändrat åsikt. Men den ententevänliga tendensen inom vänstern förstärktes och grep omkring sig bland det stora antal som tidigare inte hade hyst någon utpräglad sympati för någon av de krigförande makterna. Det som på ett avgörande sätt förändrade bilden av den svenska opinionen var regeringsskiftet på hösten 1917, då Nils Edén blev statsminister. Detta medförde nämligen, att de tyskvänliga kretsarna kom i oppositionsställning mot en regering, som hade stöd av den övervägande majoriteten i riksdagen och ute bland folket. Därmed blev det inte längre möjligt att sätta likhetstecken mellan svensk opinion och tyskvänlig opinion.

Under andra världskriget begicks många svåra brott mot krigets lagar. Krigsförbrytelser förekom i större skala än någonsin tidigare, och även civilbefolkningen drabbades hårt av sådana. Respekten för neutralitetsrätten var likaså dålig. Neutrala staters okränkbarhet åsidosattes Finland anfölls i november 1939, Danmark och Norge invaderades i april, Belgien, Nederländerna och Luxemburg i maj 1940. Mot det neutrala Sverige riktades krav som stred mot neutralitetsreglerna. I några fall begick Sverige neutralitetsbrott genom att gå med på kraven.

Det övergripande målet för Sveriges politik var att hålla landet utanför kriget. Neutralitetspolitiken var ett medel för att förverkliga detta. På det hela taget var medlet effektivt, men vid ett par tillfällen fick det ge vika för det viktigare målet. Det paradoxala inträffade nämligen att krigsrisken några gånger bedömdes vara större om man höll fast vid neutraliteten än om man gjorde avsteg från den.

Under kriget i Norge 9 april – 7 juni 1940 gjordes tyska framställningar om transitering genom Sverige. Statsminister Per Albin Hansson sade redan i ett radiotal den 12 april att det ej vore förenligt med strikt neutralitet att tillåta någon krigförande att utnyttja svenskt territorium för sina företag. I en kommuniké den 22 april meddelade regeringen, att Sveriges deklarerade neutralitet förhindrade såväl trupp- som krigsmaterieltransitering till någon av de i kriget deltagande makterna. Upprepade tyska framställningar i maj om krigsmaterieltransitering genom Sverige till Narvik avslogs följdriktigt.

Någon tvekan om att avslagen på framställningarna om genommarsch och transitering av krigsmateriel överensstämde med neutralitetsrätten behöver inte råda. De tyska kraven var rättsstridiga, och Sverige var förpliktat att avslå dem.

Efter stridernas upphörande i Norge ställdes nya tyska krav på transiteringar genom Sverige. Inom samlingsregeringen motsatte sig ingen ett tillmötesgående svar till Berlin, och i utrikesnämnden uppträdde endast Östen Undén och Rickard Sandler som kritiker eller opponenter. ”Så bröts vår kära och strikt hållna neutralitetslinje av insikten om det orimliga i nuvarande läge att taga risken av ett krig!” summerade statsministern i sina anteckningar.

Förhandlingar inleddes och resulterade i en svensk-tysk noteväxling den 8 juli 1940. Sverige medgav transitering av krigsmateriel och befordran av medlemmar av den tyska försvarsmakten, särskilt permittenter, i uniform. Tyskland kränkte neutraliteten genom att begära och genomföra transiteringarna, och Sverige bröt mot neutraliteten genom att tåla dessa. Överenskommelsen innebar således både en neutralitetskränkning och ett neutralitetsbrott. Genom permittenttrafiken 1940-1943 befordrades över 2 miljoner man i bägge riktningarna. Ungefär 100.000 vagnar med krigsmateriel och varor för tyskarnas försörjning transporterades på det svenska järnvägsnätet till Norge.

Samma dag som Tyskland gick till anfall mot Sovjetunionen 22 juni 1941 överlämnades till utrikesminister Christian Günther en förteckning över tyska önskemål. Det viktigaste och mest brådskande önskemålet gällde genomtransport på svenska järnvägar av en division tyska trupper från Oslotrakten till Finland. För samlingsregeringen var frågan mycket besvärlig. Meningarna inom regeringen och utrikesnämnden var delade. Regeringen gick på kvällen den 24 juni med på att transiteringen skulle få genomföras. Den 25 juni godkände riksdagens kamrar detta beslut, som sedan togs i konselj.

När Günther meddelade den tyske förhandlaren regeringens beslut framhöll han att tillståndet avsåg detta engångsfall och inte fick betraktas som ett precedensfall. Senare tyska framställningar blev också konsekvent avvisade.

Divisionen, som efter sin befälhavare vanligen omtalas som Division Engelbrecht, började transiteras under natten 25-26 juni. När transiteringen slutförts i mitten av juli hade något över 15.000 man förflyttats över Sverige från Oslo till Torneå. Som en jämförelse kan nämnas att Tyskland i öster engagerade över 3 miljoner man.

Transiteringen av Division Engelbrecht var klart folkrättsstridig. Regeringen var fullt medveten om detta. För svensk opinion var denna transitering krigsårens mest förhatliga eftergift gentemot Tyskland. Förra året utkom en bok av Erik Carlsson om ”Midsommarkrisen 1941”.

Sverige gjorde också avsteg från neutralitetsrätten genom att tillåta överflygningar av tyska militära kurirflygplan eller i varje fall genom att inte kontrollera att trafiken hade civil karaktär. Att överflygningar av engelska kurirflygplan också tilläts upphäver inte rättsstridigheten.

Den 8 maj 1945, på krigets sista dag, försvarade Per Albin Hansson sin regerings politik under de gångna åren med orden: ”Man för inte en kamp för att hålla sig utanför krig genom en osmidighet, som framkallar de konflikter man ville undvika”.

I sammanfattande bedömningar av Sveriges utrikespolitik under andra världskriget har man i allmänhet ansett att de svenska avstegen från den strikta neutralitetens väg var ursäktliga. Svenska forskare har gjort liknande konklusioner.

Tiden går, så jag får bara i korthet ta upp min bok ”Räddningsaktioner; Svenska insatser under andra världskriget”. Det var positiva och omfattande humanitära insatser som Sverige gjorde för att rädda människor. En del aktioner är väl kända, t.ex. Raoul Wallenbergs och Folke Bernadottes. I boken tar jag även upp Valdemar Langlet, Felix Kersten och Gilel Storch med flera.

Det första avsnittet handlar om Warszawasvenskarna, ett antal affärsmän som hjälpte den polska motståndsrörelsen. De greps av Gestapo och dömdes till döden eller till livstids straffarbete. Alla räddades dock hem till Sverige. Sedan följer en redovisning för hur Sverige hjälpte till med utväxlingen av tyska och brittiska krigsfångar.

Den svenska flyktingpolitiken var restriktiv före andra världskriget och under de första krigsåren. Från och med hösten 1942 blev den mer generös, och mot krigets slut genomfördes aktiva räddningsaktioner i större skala. En väckarklocka blev den tyska deporteringen av norska judar till Auschwitz i november 1942.

Uppgifter om gasningen av judar i koncentrationslägren hade svenska utrikesdepartementet bland annat fått efter den svenske diplomaten Göran von Otters samtal med SS-officeren Kurt Gerstein under en tågresa från Warszawa till Berlin i augusti 1942.

I UD verkade utrikesminister Christian Günther och rättschefen Gösta Engzell för att rädda enskilda individer och hela grupper. Man hade kontakt med Heinrich Himmlers massör Felix Kersten och med den judiske affärsmannen i Stockholm Gilel Storch.

Norska judar kom som flyktingar till Sverige, och hösten 1943 räddade sig huvuddelen av de danska judarna över till Sverige. Hösten 1944 ökade flyktingströmmen till Sverige från Baltikum starkt. Från Finland kom flera olika flyktingströmmar. 45.000 finska barn hade i oktober 1944 fått en fristad i Sverige. Hösten 1944 kom omkring 38.000 personer som flyktingar till Sverige från områden nära den svensk-finska landgränsen. Sverige tog också emot sjömän, krigsfångar och desertörer av olika nationaliteter. De största aktionerna genomfördes hösten 1944 i Budapest och strax före krigsslutet av de vita bussarna i Tyskland. Vid sidan av Raoul Wallenberg spelade Svenska Röda Korsets delegat Valdemar Langlet en viktig roll för att rädda judar i Budapest. Vid krigsslutet hade 21.000 fångar från koncentrationslägren anlänt till Malmö. Alldeles efter krigsslutet kom ytterligare 10.000 av offren till Sverige, i huvudsak judar som hade överlevt i olika koncentrationsläger. Totalt fanns det vid krigsslutet bortåt 200.000 flyktingar i Sverige.

Allt var inte svart eller vitt. Det fanns nyanser. Men på det hela taget var det svenska agerandet hedervärt. Det har påpekats (bland annat av forskaren Paul A. Levine) att Sverige gjorde ansträngningar för att rädda judar, medan till exempel amerikaner och engelsmän var passiva.