Grundlagen och svenskt EU-medlemskap

Regeringens proposition (1993/94:114) om grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EG är tunn och föga upplysande. För att förstå den måste man läsa vad grundlagsutredningen inför EG föreslog (SOU 1993:14) och vad som står i justitiedepartementets promemoria (Ds 1993:36) Våra grundlagar och EG – förslag till alternativ.

Grundlagsutredningens s.k. “plattläggningsparagraf” gick ut på att EU-förpliktelser skulle gälla utan hinder av vad som stadgas i svensk grundlag eller annan lag. Kritiken blev stark och utbredd. Justitiedepartementet fick i uppdrag att utarbeta alternativ. Regeringen har i sin proposition tagit vissa idéer från grundlagsutredningen och andra från departementspromemorian. Men den tycks – åtminstone på en viktig punkt – ha skapat viss oklarhet.

Ingen ändring föreslås i regeringsformens första kapitel. “Plattläggningsparagrafen” har således förkastats. Däremot införs ett nytt första stycke i 10 kap. 5 § regeringsformen. Enligt detta kan riksdagen överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i 2 kap. regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Regeringen har i huvudsak följt grundlagsutredningens förslag till ändring av 10 kap. 5 § regeringsformen men (liksom promemorian) gjort ett tillägg om skyddet för de mänskliga rättigheterna. I övrigt föreslås bara ett tillägg i regeringsformen – om val till Europaparlamentet. Ett par förändringar förutses också i tryckfrihetsförordningen. Här har regeringen följt grundlagsutredningen.

På en punkt kan man förutse problem med att kombinera EG-rätten och den svenska grundlagen. Enligt 11 kap. 2 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller riksdagen, bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Enligt EEG-fördragets artikel 177 skall EG-domstolen genom förhandsbesked bl.a. avgöra frågor rörande tolkningen av EG:s rättsakter. Lägre domstolar får begära förhandsbesked, men de högsta instanserna skall underställa EG-domstolen tolkningsfrågan innan målet avgörs. EG-domstolens förhandsbesked är bindande för de nationella domstolarna.

Grundlagsutredningen ansåg inte att det behövdes någon ytterligare ändring i regeringsformen. “Såväl de högsta instansernas skyldighet att inhämta förhandsbesked som alla domstolars bundenhet av ett givet besked är sådana förpliktelser som följer av ett medlemskap och som därför omfattas av det förslag till bestämmelse i 1 kap. RF som vi lämnat.”

I departementspromemorian föreslogs däremot en ny bestämmelse i regeringsformen (11 kap. 15 §): Domstolar och andra myndigheter kan vara skyldiga att från Europeiska gemenskapernas domstol inhämta besked om tolkningen av gemenskapernas grundläggande fördrag samt om giltigheten och tolkningen av rättsregler som beslutats inom gemenskaperna.

Det påpekades i promemorian (liksom av grundlagsutredningen) att det kan vara svårt att förena EG-domstolens förhandsbesked med bestämmelsen i 11 kap. 2 § regeringsformen om de svenska domstolarnas oberoende. “Visserligen är EG-domstolens uttalande begränsat till att gälla tolkningen av EG-rätten medan bestämmelsen i 11 kap. 2 § RF värnar om dömandet och tillämpningen i det enskilda fallet. Det råder samtidigt delade meningar om det är möjligt att i detta sammanhang göra en sådan strikt åtskillnad på tolkning och tillämpning. Det torde också i många fall vara svårt att dra en sådan gräns.”

I avsaknad av grundlagsutredningens “plattläggningsparagraf” ansågs det därför lämpligt att införa en särskild bestämmelse i regeringsformen om förhandsbesked. I regeringens proposition saknas ett sådant förslag. Frågan om förhandsbesked förbigås nästan helt. Detta står i skarp kontrast till grundlagsutredningen som har ett särskilt avsnitt om förhandsbesked från EG-domstolen (s. 159-170). Detsamma gäller för justitiedepartementets promemoria (s. 21-26).

Propositionen tiger också om anledningen till att det saknas ett förslag avseende förhandsbeskeden. Det sägs endast att vissa remissinstanser anser en särskild bestämmelse i 11 kap. regeringsformen “inte erforderlig”. Av remissammanställningen framgår dock att flertalet av instanserna förordat en regel om tolkningsbesked i regeringsformen.

I propositionen påpekas att EG-rätten har utvecklats till en egen rättsordning med unika drag som skiljer sig från både traditionell statsrätt och internationell rätt i allmänhet. EG-normerna är direkt tillämpliga i medlemsländerna. EG-rätten ingår i medlemsländernas interna rättsordning och är bindande för nationella domstolar och myndigheter. Dessutom har EG-rätten direkt effekt, vilket innebär att enskilda medborgare och företag i många fall omedelbart kan åberopa EG-reglerna inför det egna landets domstolar och myndigheter. Härtill kommer att EG-rätten har företräde framför nationell rätt.

Grundlagsutredningen gick för långt i sin EG-servilitet. Regeringen har föreslagit en bättre lösning. Propositionens förslag till ändringar av regeringsformen bör dock kompletteras med en bestämmelse om förhandsbesked från EG-domstolen. På så sätt skapas önskvärd klarhet om förhållandet mellan EG-rätten och svensk rätt. Det förslag som finns i justitiedepartementets promemoria kan tjäna som utgångspunkt för formuleringen. Som Domstolsverket påpekat bör regeln dock formuleras så att det framgår att domstolarnas bundenhet av förhandsbesked är det avgörande.

(Artikeln var införd i Förvaltningsrättslig tidskrift nr 3/94).