Förklaring om rättigheter för minoriteter

Efter många års förberedelser antog FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna den 21 februari 1992 en förklaring om rättigheter för personer som tillhör nationella eller etniska, religiösa och språkliga minoriteter. Texten är inte optimal, men förklaringen bör kunna få positiv verkan för minoriteterna.

Initiativet till en FN-förklaring om minoriteter togs av Jugoslavien. Kommissionen för de mänskliga rättigheterna upprättade 1978 en öppen arbetsgrupp, som hade möten varje år. Arbetet gick länge mycket trögt, men under de senaste åren ökade intresset och framsteg gjordes.

Enighet om texten uppnåddes vid ett arbetsgruppsmöte i Genève 2-13 december 1991 (Document E/CN.4/1992/48 samt Corr.1). Den text som då antogs präglas av behovet att genom kompromisser komma fram till lösningar som kunde accepteras av alla deltagande stater. Det måste ändå betraktas som en framgång att man i december kunde slutbehandla texten. Resultatet är inte optimalt, men förklaringen bör kunna bli ett värdefullt medel för att förbättra minoritetsskyddet. (Förklaringen identifieras som Resolution 1992/16 från FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna).

Texten går nu via Det ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) vidare till FN:s generalförsamling, där den väntas bli antagen i höst. I Kommissionen för de mänskliga rättigheterna antogs den utan omröstning, och det är givetvis viktigt att den kan antas enhälligt också i generalförsamlingen. Det betyder att man måste avråda från försök att ändra i texten. Om den känsliga balansen bakom kompromisserna rubbas skulle resultatet kunna bli att man inte kan anta förklaringen i generalförsamlingen.

Minoritetsfrågorna behandlas för närvarande på många håll, inom FN, den europeiska säkerhetskonferensen (ESK) och Europarådet. Utvecklingen i Jugoslavien och i Östeuropa efter Sovjetunionens sönderfall visar hur komplicerade minoritetsfrågorna är. Enligt mångas mening kommer minoritetsproblem att bli ett dominerande inslag i 90-talets utrikes- och inrikespolitik.

Definitionsfrågan

Frågan om en definition av minoriteter diskuterades i arbetsgruppen i flera år. Man kunde inte enas om någon definition och beslöt därför att lämna frågan oreglerad. Förklaringen gäller för “personer som tillhör nationella eller etniska, religiösa och språkliga minoriteter”. Den språkligt märkliga formuleringen utgör en kompromiss. Flera stater från Central- och Östeuropa krävde att nationella minoriteter skulle omfattas jämte etniska minoriteter. Frankrike, som bara ville ha en referens till nationella minoriteter, krävde ett “eller” mellan de nationella och de övriga minoriteterna. Sverige hörde till de stater som förespråkade uttrycket “etniska, religiösa eller språkliga minoriteter”, som används i Artikel 27 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Enligt vår uppfattning täcker detta begrepp även nationella minoriteter.

En fråga som diskuterades livligt var i vilken utsträckning rättigheterna skulle gälla för individer som tillhör minoriteter eller för minoriteter som kollektiv. Den frågan fick sin lösning genom att man slår fast att rättigheterna tillkommer “personer som tillhör minoriteter” och att dessa personer kan utöva rättigheterna individuellt liksom i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp. Enligt Artikel 1 skall staterna skydda minoriteternas (kollektivens/gruppernas) existens och identitet samt “encourage conditions for the promotion of that identity”.

Diskrimineringsförbud och positiva åtgärder

I förklaringen förbjuds varje form av diskriminering av personer som tillhör minoriteter. Detta är dock inte tillräckligt för att förbättra villkoren för minoriteterna. Det behövs även positiva åtgärder. I Artikel 4 nämns uttryckligen några områden där positiva åtgärder behövs. Staterna skall vidta åtgärder för att skapa “favourable conditions” som möjliggör för personer som tillhör minoriteter att utveckla sin kultur, sitt språk, sin religion samt sina traditioner och vanor. Undantag gäller dock “where specific practices are in violation of national law and contrary to international standards”. Som exempel på sådana “practices” nämndes i arbetsgruppen månggifte, kvinnlig omskärelse och rituell slakt.

Staterna skall också vidta “appropriate measures” så att personer som tillhör minoriteter har adekvata möjligheter att lära sig sitt modersmål eller att få undervisning på sitt modersmål. I arbetsgruppen hävdades från många håll ett “både-och” i stället för detta “antingen-eller”, det vill säga att man skall ha rätt att lära sig sitt modersmål och att få undervisning på sitt modersmål (åtminstone i grundskolan). Vissa länder (Frankrike, Bulgarien, Indien och Syrien) motsatte sig detta.

Vidare skall staterna vidta åtgärder inom undervisningen för att främja kunskaperna om historia, traditioner, språk och kultur vad gäller de minoriteter som finns i landet. På motsvarande sätt skall personer som tillhör minoriteter ha adekvata möjligheter att få kunskaper om samhället i stort.

Staterna skall också överväga lämpliga åtgärder så att personer som tillhör minoriteter kan delta helt och fullt i sitt lands ekonomiska framsteg och utveckling.

Nationell politik skall planeras och genomföras med hänsyn tagen till minoriteternas legitima intressen. Detsamma gäller i fråga om utvecklingsbistånd.

Mänskliga rättigheter och särskilda minoritetsrättigheter

De mänskliga rättigheterna gäller givetvis även för personer som tillhör minoriteter. Det framhålls ofta att många minoritetsproblem skulle upphöra, om de mänskliga rättigheterna verkligen respekterades. Det är därför viktigt att se till att de mänskliga rättigheter som finns intagna i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, i de internationella konventionerna om medborgerliga och politiska respektive om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt i andra instrument fullt ut tillämpas på personer som tillhör minoriteter. I en del fall finns även möjlighet till individuella klagomål till de övervakningsorgan som upprättats under respektive konvention.

Enligt minoritetsförklaringen skall staterna se till att personer som tillhör minoriteter kan utöva alla sina mänskliga rättigheter och grundläggande friheter fullständigt och effektivt utan någon diskriminering och i full jämlikhet inför lagen. Utövandet eller icke-utövandet av rättigheterna i minoritetsförklaringen får inte resultera i någon nackdel för personen i fråga. Inte heller får utövandet av rättigheterna i förklaringen menligt inverka på åtnjutandet av allmänt erkända mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Ingenting i förklaringen får förhindra uppfyllandet av staternas internationella förpliktelser i förhållande till personer som tillhör minoriteter. Staterna skall i god tro uppfylla de förpliktelser och utfästelser vilka de har åtagit sig i internationella konventioner och avtal som de har tillträtt.

En bestämmelse har införts för att “positiv diskriminering” till förmån för minoriteter inte skall betraktas som brott mot diskrimineringsförbudet. Det sägs att åtgärder som stater vidtar för att garantera det effektiva åtnjutandet av rättigheterna i förklaringen inte prima facie skall uppfattas som stridande mot jämlikhetsprincipen i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.

Deltagande i beslutsfattande med mera

Personer som tillhör minoriteter har enligt förklaringen rätt att effektivt delta i beslut på den nationella och, där det är lämpligt, regionala nivån avseende den minoritet till vilken de hör eller det område där de bor. Här finns dock en hänvisning till nationell lagstiftning. Deltagandet skall ske “in a manner not incompatible with national legislation”. Denna kompromiss var oundviklig. Många stater hävdade under förberedelserna att vissa rättigheter skulle kunna begränsas genom nationell lagstiftning. Man lyckades dock i övrigt undvika denna svepande inskränkning.

En annan bestämmelse gäller rätten för personer som tillhör minoriteter att effektivt delta i kulturellt, religiöst, socialt, ekonomiskt och offentligt liv.

Personer som tillhör minoriteter har rätt att grunda och vidmakthålla egna föreningar. De har vidare rätt till fria och fredliga kontakter med andra medlemmar av sin grupp, med personer som tillhör andra minoriteter liksom till kontakter över gränserna med medborgare i andra stater som de har nationella eller etniska, religiösa eller språkliga band till.

Samarbete i fråga om minoritetsfrågor

Sverige föreslog en särskild artikel om staternas skyldighet att samarbeta när det gäller minoritetsfrågorna. Enligt Artikel 6 skall staterna samarbeta i frågor som rör personer som tillhör minoriteter i syfte att främja ömsesidig förståelse och tillit. Samarbetet skall inkludera utbyte av information och erfarenheter.

Artikel 7 stadgar att staterna även skall samarbeta i avsikt att främja respekten för de rättigheter som förklaringen omfattar.

Enligt Artikel 9 skall FN-systemets organ på sina respektive områden bidra till det fulla förverkligandet av förklaringens rättigheter och principer.

Självbestämmande för minoriteter?

Enligt FN-konventionerna om mänskliga rättigheter har alla folk självbestämmanderätt. Frivilliga organisationer som deltog aktivt i arbetet på förklaringen (bland annat Minority Rights Group) ville gärna få med något om minoriteternas självstyrelse eller autonomi. Detta stötte dock på kompakt motstånd från många staters sida. Man hänvisade till att självbestämmanderätten gäller för “folk” och att rättigheterna i förklaringen avser personer som tillhör minoriteter. Rättigheterna är således individuella och inte kollektiva.

För att göra det helt klart att förklaringen inte tar upp självbestämmandefrågan intogs en särskild “escape clause”, där det sägs att ingenting i förklaringen får tolkas så att någon aktivitet tillåts som står i strid med FN:s ändamål och grundsatser, inklusive staternas suveräna likställdhet, territoriella integritet och politiska oberoende.

De tidigare nämnda bestämmelserna om deltagande i beslutsfattande med mera bör dock uppmärksammas i detta sammanhang.

Förklaringens betydelse

Om förklaringen antas av FN:s generalförsamling bör den kunna få positiv verkan för personer som tillhör minoriteter och för minoritetsgrupperna. Hittills har endast Artikel 27 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter stadgat om särskilda normer för minoriteter. Det sägs att personer som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter inte får förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Den bestämmelsen återfinns i Artikel 2 i förklaringen med tillägget att rätten skall kunna utövas “in private and in public, freely and without interference or any form of discrimination”.

Parallella aktiviteter om minoritetsfrågorna pågår på många andra håll. Här skall främst erinras om den europeiska säkerhetskonferensen, där Köpenhamnsdokumentet från 1990 innehåller ett utförligt avsnitt om nationella minoriteter, samt försöken inom Europarådet att utforma ett frivilligt maskineri för skydd av minoriteter. Inom FN:s underkommission om förhindrande av diskriminering och skydd av minoriteter utför Asbjörn Eide en studie om möjligheterna att underlätta fredliga och konstruktiva lösningar av minoritetsproblem.

Minoritetsfrågornas komplexitet gör att man vid sidan av generell normgivning måste försöka finna uppslag och strukturer som kan komma till användning i många olikartade situationer.

(Artikeln var införd i tidskriften mennesker & rettigheter nr 2/1992).