Staternas jämlikhet

Principen om staternas jämlikhet är ingen folkrättsregel, om man menar någonting mer än en likhet inför lagen, dvs en förmåga att ha samma rättigheter och skyldigheter. Den är däremot en politisk princip, som – delvis i rättslig förklädnad – hävdas av de flesta små stater. I stor utsträckning är den också, åtminstone teoretiskt, accepterad i internationella sammanhang. Andra artikeln i FN:s stadga utsäger sålunda att organisationen grundar sig på principen om samtliga medlemmars “suveräna likställdhet”.

Även suveräniteten är en omhuldad politisk princip och ingen folkrättsregel. Inom statssamfundet, som i dag omfattar långt över hundra stater, är varje stat oberoende i den meningen att den inte är underordnad någon annan stat; den är däremot bunden av allmän folkrätt och av egna traktater. Termen “suverän” ger åt detta förhållande en accent av maktfullkomlighet.

Suveräniteten och jämlikheten tillhör med andra ord verklighetens ideala överbyggnad. Detta visar sig lätt nog i FN. Trots principen om “samtliga medlemmars suveräna likställdhet” skiljer man mellan medlemskap av generalförsamlingen och av säkerhetsrådet samt mellan ständiga och icke ständiga medlemmar av säkerhetsrådet. Detta är föga märkligt; så allmänna principer måste underkastas modifikationer.

För att studera dessa kan man bl a gå till de internationella konferenserna. Här avses därvid endast offentliga och fristående konferenser, dvs inte konferenser som sammankallas av internationella organisationer.

Tydligast kan man iaktta motsatsen mellan teori och praktik i samband med omröstningarna.

Den allmänna regeln vid internationella konferenser är att varje deltagarstat har en röst (”one state, one vote”). I inbjudan till Haagkonferensen 1899 hette det: “Varje stat skall ha endast en röst oberoende av antalet delegater.” Principen gynnar uppenbarligen de små staterna; Luxemburgs röst betyder nominellt lika mycket som Storbritanniens. I praktiken “vägs” dock rösterna efter staternas inbördes betydelse i sammanhanget, eftersom stormakternas uppslutning avgör genomslagskraften. Systemet förstärker stormakternas benägenhet att öva press på små stater eller att skaffa sig mer eller mindre beroende satelliter.

Som ett komplement får man se enhälligheten. Så länge de små staterna hävdar regeln “en stat, en röst” måste de stora kräva “enhälligt samtycke”. De internationella konferenserna har också nästan undantagslöst motsvarat kravet då det gällt viktiga beslut. Enligt Berlinkongressens protokoll betraktade Bismarck som “en obestridlig princip att en minoritet inte kan förpliktas att underordna sig en majoritet”. Samma kongress erbjuder emellertid exempel på en avvikelse. Då de turkiska representanterna vägrade att godta den föreslagna regleringen om Bosnien och Hercegovina med hänvisning till sina instruktioner bortsåg Bismarck från detta och förklarade förslaget antaget. Han sade sig vara säker på att den turkiska regeringen skulle sända nya instruktioner. Med orden “protokollet förblir öppet för att motta dem” avslutade han diskussionen.

Kravet på enhällighet innebär, annorlunda uttryckt, att staterna har vetorätt, vilket kan leda till paralysering av konferensarbetet helt eller delvis. Vid den första Haagkonferensen var det bara Rumäniens röst som hindrade upprättandet av en föreslagen undersökningskommission. För att över huvud taget uppnå resultat utvecklade man vid Haagkonferenserna principen om “kvasi-enhällighet”. I protokollen kan man läsa följande egendomlighet: “…enhälligt antagen med undantag av två röster (Förenta staterna och Storbritannien) och en nedlagd röst (Portugal)”. Senare konferenser har vid avvikelse från enhälligheten i stället krävt enkel eller kvalificerad majoritet.

Man kan observera att avstegen från likställdhet och enhällighet står att finna på begränsade områden, som inte är utpräglat politiskt brännbara och där praktiska hänsyn “tvingar” fram en lösning. De fristående konferenserna har i allmänhet envist hävdat likställdheten-enhälligheten, eftersom den innebär vissa garantier för både små och stora stater. Ett enkelt och rationellt substitut har också varit omöjligt att finna. Vissa försök har gjorts, men resultaten övertygar bara om svårigheterna. Ett av dem innebar en klassificering av staterna med utgångspunkt från fem huvudfaktorer, ett annat räknade med en grov röststyrkefördelning efter staternas betydelse i upprätthållandet av den aktuella maktbalansen. Det verkar föga sannolikt att staterna skall kunna enas om en allmän princip för “weighted voting” med tanke på att deras intressen för olika frågor med naturnödvändighet måste variera. Det är därför realistiskt att räkna med en fortsatt uppspaltning av arbetsuppgifterna; de internationella konferenserna består för behandlingen av huvudsakligen politiska och nya problem, medan en del tekniska och ekonomiska frågor undan för undan delegeras till internationella organisationer. På så sätt kan man samtidigt hävda staternas jämlikhet och erkänna deras olikhet – på begränsade områden.

(Artikeln var införd i Dagens Nyheter den 19 juni 1963).